지방분권화와 정부의 역할 분담

수도권 지역에 집중된 지역 불균형 문제를 해소하기 위한 참여정부의 탈중앙화(지방화)전략은 구체적으로 국가균형발전과 분권화 전략으로 나타났다. 국가균형발전은 공간적 중심 집중을 완화시킴으로써 지방의 활성화를 도모하겠다는 것이며 분권화 전략은 중앙에 집중된 자원관리의 총괄 기능을 지방으로 이양함으로써 자치역량을 키우고 그에 근거한 지방의 내생적인 지역발전을 지원하고자 하는 것이다.

지방분권화는 국가 사무의 지방이양 사업으로 구체화 되었으며, 참여정부에서는 1999년부터 지방이양추진위원회를 설치하여 지속적으로 중앙정부의 권한을 지방으로 이양시키고자 하여 2005년에는 전체 지방이양사업 149개 사업 중 절반에 가까운 복지분야 67개 사업이 지방이양사업으로 전환되었다. 지방이양된 사업의 비중은 보건복지부의 경우 138개 사업 중 67개(41.1%)가 지양이양사업으로 분류되었고, 교육부 19개 중 15개, 문화관광부 61개 중 24개, 해양수산부 54개 중 15개가 이양되어 복지분야의 지방이양의 비중이 가장 높았다. 또한 지방이양사업 정착을 위해 한시적으로 분권교부세 제도를 도입하여 그 재원 역시 지방교부세의 형태로 이전됨으로서 지방복지 시대가 열리게 되고 지방정부의 사회복지에 대한 역할과 책임이 크게 강화되었다. 지방분권화는 중앙과 지방, 공공과 민간의 역할분담과 재구조화를 필요로 하며 사회의 다양한 주체들간의 네트워크와 파트너십 형성을 통한 거버넌스 체계가 주목받게 되었다. 복지서비스의 질과 양의 변화에 대응하기 위해 지역주민과 지방자치단체의 역할이 크게 증대되게 되었다. 또한 이러한 과정에서의 변화는 국가의 규제로부터의 시장의 자율성 회복, 신자유주의적 시장질서 강조로 연결되어 나타나게 되었다.

현대사회에서의 행정서비스 영역의 확대는 분권화의 요청과 동시에 집권화를 강조한다. 지역사회차원에서 발생하는 문제들은 지역 자체적으로 해결할 수 있는 것과 전체 사회에서 해결해야 하는 것이 있을 수 있다. 사회복지영역에서 사회복지서비스와 같은 것은 지방분권화를 통해 접근하지만, 사회보험제도나 전국적인 기준과 규정에 의해 해결되어야 할 사회문제는 중앙집권화를 통해 다루어진다. 즉, 분권화와 집권화는 분리된 개념이 아니며 중앙정부와 지방정부간의 상호의존성을 어떻게 강화시켜 나갈 것인가가 분권화 전략의 핵심이 되어야 하는 것이다.

 

정부간 기능배분에 대한 선행연구들은 정부간 기능배분에 대해 행정의 효율성과 민주성에 기초하여 기능배분의 원칙을 현지성의 원칙, 비경합의 원칙, 현실성의 원칙, 종합성의 원칙으로 제시하였다.

(1) 현지성의 원칙

현지성의 원칙 또는 기초자치단체 우선의 원칙은 가장 근접한 거리에 있는 기초자치단체가 주민들의 욕구를 가장 정확하게 파악할 수 있으며 행정의 능률성을 향상시켜 줄 수 있다는 것이다. 지방분권촉진에 관한 특별법 제6조 2항에서는 주민생활과 밀접한 관련이 있는 사무는 원칙적으로 시군구 사무로 배분하도록 규정하고 있으며, 지방자치법 제10조에서 사무가 서로 경합되는 경우에는 시군구에서 우선적으로 처리하도록 규정하는 것은 이러한 현지성의 원칙을 나타내는 것이다.

(2) 비경합의 원칙

비경합의 원칙 또는 행정책임명확화의 원칙으로 지방자치단체 간 사무를 처리함에 있어 서로 경합하지 아니하도록 사무의 소속과 책임한계를 명확히 해야 한다는 것으로, 지방분권촉진에 관한 특별법 제6조 제1항에서 지방자치단체 상호간의 사무를 주민의 편익 증진, 집행의 효과 등을 고려하여 중복되지 않도록 규정하고 있는 것은 비경합의 원칙을 나타내는 것이다.

(3) 현실성의 원칙

현실성의 원칙 또는 경제성의 원칙은 행정기관의 규모, 능력, 재원확보능력 등에 맞추어 기능 배분이 이루어져야 하며 최소비용으로 최대효과를 발휘하도록 하고자하는데 그 의의가 있다. 지방정부가 처리하는 사무 중 지방정부의 전문적·기술적 능력을 초월하거나 업무성격상 중앙정부에서 처리하는 것이 합리적인 사무는 중앙정부에서 담당하는 것이 바람직하다고 할 수 있다.

(4) 종합성의 원칙

종합성의 원칙은 중앙정부와 지방정부 간에는 업무상 분업과 조정의 협력체제가 이루어지고 계획과 집행의 분업체계가 확보되어 종합적으로 처리되도록 사무를 배분하여야 한다는 것이다. 만약 그렇지 않은 경우 업무상의 혼돈과 중첩이 발생하며 서비스 전달의 효율성이 떨어지게 된다. 지방분권촉진에 관한 특별법 제6조 제3항에서 국가가 지방자치단체에 사무를 배분하거나 지방자치단체가 사무를 다른 지방자치단체에 재배분하는 때에는 사무를 배분 또는 재배분 받는 지방자치단체가 그 사무를 자기의 책임 하에 종합적으로 처리할 수 있도록 관련사무를 포괄적으로 배분하여야 한다고 규정하고 있는 것은 이러한 종합성의 원칙을 나타내는 것이라고 할 수 있다.