지역사회개발

1) 지역사회개발 개념 및 의의

지역사회개발의 개념을 명확히 하기 위해 먼저 지역사회의 정의를 살펴보면 다음과 같다. Hillery는 지역사회(community)에 대한 다양한 학자들의 정의를 분석하여 지역사회라는 용어 사용에 있어서 공통 요소는 인간집단을 다룬다는 점이며, 가장 보편적인 개념은 지리적 영역, 사회적 상호작용, 공동유대를 내포하는 점이라고 하였다(Hillery, 1955: 117-118). Cook은 지역사회가 공동생활의 환경이며 과정임을 밝히며, 개념적 의의로 인구의 집합체, 제한되고 인접한 지역 내에서 거주, 역사적 유산의 공존, 기본적 봉사기관의 소유, 공동생활양식에의 참여, 통일성의 의식, 협동생활의 가능성 등의 7가지를 제시하였다(Cook, 1950: 48-49). Cook은 지역사회의 기본적 요소로서 한정된 지리적 영역, 공동체 의식을 가진 주민, 봉사 기관, 문제 해결을 위한 단합된 행동방식 등을 포함시키고 있다. 따라서 지역사회란 일정한 지리적 영역에서 공동체의식과 그 영역에서의 소속감을 갖고 사회적 상호작용으로 영향을 주고 받는 인간집단으로 정의할 수 있다.

지역사회개발에 대한 개념 역시 다양하게 논의되고 있다. 지역사회개발은 특정한 장·단기 사업을 확실한 목표로 삼고 있다는 점에서는 사업이라고 볼 수 있다. 지역사회개발이 보다 이상적인 생활수준을 향하여 계속 노력해 나가는 것이라는 점에서는 과정이고 방법이며 운동이기도 하다. 또한 지역사회개발은 주민 스스로가 문제를 진단·발견하고 개선·해결할 수 있는 능력과 의지를 말한다고도 볼 수 있다.

Sanders(1959)는 지역사회개발에 대한 다양한 견해를 다음의 네 가지로 소개하고 있다. 첫째, 지역사회개발을 하나의 과정으로 생각하여 지역사회가 공업화 이전의 단계로부터 공업화, 또는 이와 유사한 일련의 변화의 과정으로 보는 입장이다. 둘째, 지역사회개발을 목표달성에 필요한 하나의 방법으로, 지역사회개발을 통한 목표달성의 업적을 더 강조하는 입장이다. 셋째, 지역사회개발의 과정과 내용을 깊이 고려해야 할 하나의 계획으로 보는 입장으로 계획에 설정된 활동을 강조하며, 계획 자체를 목적으로 보는 입장이다. 넷째, 지역사회개발을 하나의 운동으로 보는 입장이다.

이러한 다양한 견해를 종합하여 UN에서는 지역사회개발을 ‘지역사회의 경제적·사회적·문화적 제조건을 개선하고 지역사회를 국가의 생활에 통합하여 지역 사회가 국가의 발전에 공헌할 수 있도록 하기 위해 주민의 자발적 노력과 정부의 노력이 결부되는 과정’이라 정의했다(UN, 1959). 이 개념은 지역사회개발의 두 가지 필수적인 요소로 주민의 적극적 참여와 정부의 기술적·물적 지원을 들고 있다. 또한 지역사회개발이 사회적 운동일 뿐만 아니라 정부의 책임이라는 점도 아울러 강조하고 있다.

우리나라에서는 대통령령 제 1384조 지역사회개발위원회 규정 제2조에 지역사회개발의 정의를 ‘일정한 지역 내의 주민이 생활의 개선과 향상을 위하여 집단적 또는 개별적 계획을 수립하고 실천·수행하는 사회개선사업’이라고 명시하고 있다. 이 정의는 지역사회개발을 궁극적으로 사회개선이라는 목적에 귀결시키고 있다는 점에서 정치, 경제, 사회, 문화 등 전반적 측면을 다루고 있으며, 특히 주민의 자발적 참여와 활동을 통한 사업이란 점을 강조하고 있다.

2) 지역사회 발전 특성

(1) 추진주체

지역사회개발 활동에 참여하는 행위주체는 주민, 지도자, 개발기관, 행정기관 등을 들 수 있다. 주민은 지역사회에 거주하면서 개발 성과가 직접적으로 영향을 미치는 수혜자이므로, 지역사회개발의 핵심적인 주체이다. 지도자는 개발기관의 개발전문가와 지역사회의 주민 중에서 선출되는 내부 지도자를 포함한다. 개발기관은 개발전문가를 지역사회에 파견하고 필요한 물질적·기술적 지원을 하는 전문 개발기관이며, 행정기관은 지역사회의 개발이 국가적 차원의 개발정책과 잘 조화·통합되도록 하고, 관할 구역 내의 단위 지역사회의 개발에 여러 가지 관련을 갖고 지원하여 영향을 미치게 된다.

지역사회개발은 주민들이 보다 높은 수준의 생활과 지식 및 기술을 얻는데 도움이 되는 적당한 요인과 가능성, 활동에 필요한 사회적 구조와 조직들의 사회적·정치적·경제적 변화를 위한 의도적이고 지속적 과정이다(Lowdermilk & Latios, 1981). 인간들이 보다 나은 삶을 누릴 수 있도록 지역사회의 구조와 조직들을 변화시키는데는 무엇보다도 주민들의 참여가 중요해진다. 따라서 지역사회개발 전략은 곧 주민 참여 전략이라 할 수 있다.

지역사회는 삶의 질 향상을 위한 개발 과제를 가지고 있으며, 지역사회 주민들도 개인적이거나 집단적 수준에서 개선 욕구를 가지고 있다. 지역사회개발은 개발 과제에 대한 의도적인 변화 과정이며, 그 시작은 문제의식이나 개선 요구가 강한 소수 지도자의 능동적 시동과 자극에 의해 이루어지는 경우가 많다. 즉 지역사회 지도자란 지역사회개발의 높은 성과를 위해서 지역사회개발에 참여 수준이 높은 다양한 형태의 지도력 행사자를 말한다. 지도자는 여러 가지 유형이 있는데 지도자가 어디서 왔느냐에 따라 지역사회 밖에서 투입되는 외부 지도자와 지역사회 자체에서 배출되는 내부 지도자로 나눌 수 있다.

개발도상국 발전을 위해 외부에서 투입되어 개발활동을 촉진하고 관리해 나가는 지도력 행사자는 모두 외부 지도자에 해당된다. 일반적으로 개발의 과제를 자각케하고 이를 해결해 나가도록 추진하는 일들은 대부분 외부 지도자에 의해 이루어진다.

대표적인 외부 지도자로는 행정공무원과 개발전문가, 즉 지역사회의 개발을 국가적 차원에서 책임지고 활동하는 지방행정기관이나 자치단체의 관련자들을 들 수 있다. 새마을운동과 그 사업을 효과적으로 추진하기 위해 내무부 계통의 지방행정기관이 소관지역 내의 개발에 대한 책임을 지고 직원들을 마을이나 동 등 단위 지역별로 개발활동을 담당케 하여 여러 가지 개발활동을 지도한 것은 그 좋은 예가 된다. 생활개선이나 생산 기술 등의 도입을 위한 활동은 주로 농촌지도원을 비롯한 관련 업무를 담당한 직원이 맡았으나, 종합적이거나 단순한 물리적 활동은 전문담당 분야에 관계없이 일반직 공무원들이 담당하는 경향이 있다.

행정공무원들의 개발지도자로서 역할 수행은 지역 행정기관장의 개발의지와 열성에 따라 크게 달라진다. 기관장의 개발활동은 상위 기관장, 최고정책결정자인 대통령의 관심과 의지 및 열성에 따라 크게 영향을 받을 수 있다. 행정공무원들은 특정 개발활동에 관한 전문지식을 체계적으로 습득하지 못했을 수 있으나, 책임 지역의 개발성과가 자신의 능력과 실적 평가로 연결될 수 있다는 자기발전욕구와 최고정책결정자의 개발의지, 관심 등으로부터 유발된 강한 성취욕구 등에서 나온 의욕과 태도 등이 바람직한 상태에서 유지되고 보다 강화될 수 있다는 점에서 개발지도자의 역할을 훌륭하게 수행할 가능성이 높다.

또한 국내·외 개발기관의 개발전문가는 일반적으로 개발도상국의 지역사회개발 초기 단계, 주민들의 개발의 필요성과 과제의 인식 등이 아주 낮은 상태에서 해당국의 정부나 개발전문기관이 개발활동을 시작할 때 투입된다. 개발전문가들은 소속기관이나 맡은 바 일에 따라 전문 분야는 다소 다를 수 있다 하더라도 지역사회개발을 위한 지식과 태도 등에 대한 전문적인 교육훈련을 받아 변화촉진자나 개발요원 등의 역할을 수행하게 된다. 외부 개발전문가는 개발에 관한 전문지식과 적합한 태도가 형성되어 있는 장점이 있으나, 서구 중심의 개발경험을 바탕으로 형성된 개발원리에 지나치게 집착하고 현지 여건이나 상황의 이해 부족으로 성과를 크게 올리지 못하는 경우도 있다.

내부 지도자는 지역사회 주민과 더불어 살며 주민 중에서 나온 지도자를 말한다. 내부 지도자는 지역사회개발이 주민들의 자발적인 노력으로 이루어져야 한다는 면에서 바람직한 지역사회지도자라고 할 수 있다. 주민 입장에서 내부 지도자는 특정 보수를 받지 않고 지역을 위해 많은 노력을 하고 있다는 점에서 주민들의 신뢰가 높아지게 되며, 내부 지도자들의 주장과 설득이 지도자 자신을 위한 이기적인 것이 아니라 마을을 위한 것이기 때문에 개발활동에 함께 참여하도록 하게 된다. 또한 내부 지도자 자신도 지역의 주민이기 때문에 개발 활동의 성과가 지도자에게 동일하게 적용된다는 사실이 주민들로 하여금 지도자에 대한 신뢰를 높이게 만든다.

개발 성과가 내부 지도자에게도 영향을 미치기 때문에, 지도자가 거주하는 지역사회를 보다 잘 살 수 있는 지역으로 만들겠다는 투철한 사명감과 봉사 정신이 헌신적 노력의 원동력이 되게 된다. 또한 내부 지도자들은 리더십을 발휘하여 주민들로부터 인정과 존경을 받을 수 있으며, 성과에 대한 보람을 느끼는 사회적 동기가 영향을 미치게 된다. 특히 내부 지도자는 개발 초기에 발생되는 새로운 변화에 대한 저항과 갈등에 대한 문제 해결에 필요한 노력과 시간을 크게 절약할 수 있으며, 개발성과를 높일 수 있다.

(2) 추진사업

지역사회개발 사업은 일정 규모의 지역 안에서 천연자원과 인적·물적·정보 자원을 최대한으로 이용·개발하고 생활환경을 정비하며 지역주민의 개선 욕구 해결을 계획·실천함으로써 주민의 경제적·사회적·문화적 복지증진을 가져오는 사업이다(신윤표, 2007). 지역사회개발 사업은 각각 독립적으로 이루어지나 개별사업이라기 보다 지역 전체사업의 부문사업으로 전체 주민을 위한 것이므로, 가능한 전 주민의 참여가 요구되며 지역사회 전체의 연합된 노력과 지역주민에게 사업의 혜택이 균분될 필요가 있다. 또한 지역사회개발 사업은 정부사업으로 시행하기 어려운 성격의 사업을 지역주민들이 자발적으로 사업을 선택하고 참여하는 사업으로서, 근대화 시책을 선도하고 보완하는 사업으로 많이 추진된다.

지역사회개발 사업은 지역주민의 복지향상이 목표이나 그 목표는 결과적인 산물로 평가되기보다 개발과정과 지역주민의 정신계발을 통해 지역사회가 변화하는 것에 있다. 지역사회개발 사업은 지역주민의 욕구 충족을 위한 협동적 노력과 경험이 축적될수록 지역사회개발 사업에 대한 자신감이 생기며, 사업의 성과가 실용적 효과를 가져와 타 지역사회에 자극을 주고 점화되어 지속적으로 파급될 수 있는 특성을 갖는다. 따라서 사업 성과를 높이기 위해서 주민교육이 병행되는 것이 필요하며, 주민교육은 개발사업을 수행하는데 필요한 기술과 지식을 습득케 하는 기술교육과 바람직한 태도·자세의 형성·변화를 위한 정신교육이 이루어질 필요가 있다.

지역사회개발 사업의 추진단계에 따른 특성은 다음과 같다(최상호, 2004).

사업의 시동단계는 사업에 대해 주민들을 설득하고 권유하여 사업에 대한 신뢰를 얻는 것이 중요하다. 주민 설득의 방법으로 지역사회 유지나 단체의 핵심인물들을 먼저 접촉하여 지역사회의 문제와 개선의 필요성, 구체적인 개발과제 등을 이해시키고, 주민 대표를 통해 다시 일반 주민들을 이해시키는 방법이 효과적일 수 있다. 또한 문제의 인식과 개발사업 선택이 주민 자신들에 의하여 이루어지도록 유도하고, 행정적 측면에서 결정된 정책들이 일관성있게 집행되어 주민들에게 신뢰감을 높여주어야 하며, 중앙정부는 지방정부에 자율권을 부여하여 국가의 개발방향과 벗어나지 않는 한 지역의 특성과 여건에 따라 개발의 내용과 형태를 결정할 수 있도록 해야 한다. 또한 행정·개발기관의 지원이 주민들의 지역공동체 의식을 바탕으로 한 경쟁의식을 유발시키는 방향으로 이루어질 필요가 있다.

확산단계는 사업 기간에 지나치게 구애받지 말고, 합리적으로 추진하도록 하고, 사업비용의 적절한 주민 부담, 쉬운 사업부터 단계적 사업 추진, 개발 자극의 지속, 개발 정도와 방법의 명시, 주민 참여에 비례하는 가시적 사업성과, 개발사업의 주민 소득증대와 연결, 여성 역할 적극적 활용, 기존 주민 조직 활용, 행정기관과 원활한 사전협의 등이 중요하게 고려되어야 한다.

지역사회개발 사업의 정착단계는 개발성과가 지속적으로 유지되고 발전되기 위한 평가를 통해, 지역사회의 욕구가 얼마나 달성되었는지를 검토하고 다음 사업에 반영할 수 있어야 한다.

(3) 추진원리

지역사회개발은 지역여건과 사업성격 등에 따라 상황에 맞게 추진되어야 하나, 다음과 같은 일반적 원리가 있다(최상호, 2004).

첫째, 지역사회개발이 주민의 욕구와 필요에서 출발하며, 주민들의 적극적 참여를 통해 성과가 있기 때문에 지역사회 주민이 직·간접적으로 참여할 수 있어야 한다. 둘째, 계획수립은 지역 주민들의 문제나 욕구에 바탕을 두고 이루져야 하며, 선정된 사업이나 목표가 주민들에게 공감과 이해를 불러일으킬 수 있어야 한다. 셋째, 지역사회 실정이나 여건의 정확한 분석과 사실 파악에 바탕을 두고, 인적·물적 자원뿐만 아니라 관습, 제도, 전통 등 지역사회에 대한 전반적 파악이 필요하다. 넷째, 사업 목적의 달성을 위한 여러 가지 활용 가능한 방법들이 동원되어야 한다. 다섯째, 개발계획이 현실적으로 수립되고 합리적인 사업집행으로 투자의 효율성과 생산성을 최대한 높일 수 있어야 한다. 여섯째, 개발계획은 장기적인 안목에서 수립되고, 지속적이고 종합적으로 추진되어야 한다.

지역사회개발은 추진 주체에 따라 하향식 개발방식과 상향식 개발방식으로 분류된다. 하향식 계획은 국가적 필요에 따라 정부가 나서서 수립하는 개발계획을 말한다. 계획수립의 주체는 정부나 사업을 주관하는 기관이며, 의사전달은 상부조직으로부터 하부조직으로 이루어지고, 주민의 참여는 자발적이기보다는 행정적인 강제력에 의해 수행과정 일부에 국한된다. 하향식 계획에서 지역사회 자체의 지도력은 성장하기 어렵고, 외부 지도력이 더욱 중요하게 사용되는 경향이 있다.

상향식 계획은 주민에 의해 공통적으로 인식된 욕구나 문제를 주민 스스로가 해결해나가기 위해 수립하는 계획형태이다. 상향식 계획에서는 수립과정에 정부나 기타 외부기관의 개입없이 주민의 독자적인 필요와 방향설정에 따라 계획이 수행된다. 따라서 주민 의사가 최대한 반영되고, 지역사회 지도력이 활발히 육성될 수 있는 장점이 있다. 그러나 주민의 독자적인 계획수립에는 국가 정책이나 계획과 벗어나는 내용이 포함될 수 있으며, 정부나 외부 기관과의 공식적인 의사소통이 원활하지 못하여 외부와의 제반 협조가 어렵고, 외부로부터 필요한 인적·물적·기술적 지원을 획득하기 어려운 경우도 있다.

하향식 개발방식과 상향식 개발방식의 한계를 보완하기 위해, 공동 계획수립 방식이 고안되었는데, 공동 계획수립 방식은 주민의 의사와 요구를 중요시하며, 이를 국가적 요구와도 조화시키는 방향으로 수행한다. 지역주민을 대표하는 지역사회의 내부 지도자와 관련기관의 지도원이 함께 지역주민의 문제를 높고 토론하여 계획을 수립하는 방식이 일반적이다. 정부는 계획수립의 일반적인 기본지침을 수립하고, 이에 상반되지 않는 범위 내에서 주민 의사를 최대한 반영시킨다. 계획수립에는 주민의 자발적 참여가 최대한으로 장려되고 상부와 하부의 의사소통이 쌍방향으로 원활하게 유지된다. 지역사회에서 동원 가능한 자원을 바탕으로 계획을 수립하되, 정부나 외부 관련 기관이 이를 보다 활발히 추진시키기 위해 적극적으로 필요한 자원이나 제도, 기술을 지원한다.